产业结构调整，从宏观层面看，离不开政府制定产业政策引导产业布局;从微观层面看，有赖于市场主体企业加强创新主动调整。因此，有专家提出，做产业是市长的事，做企业是厂长的事。话虽如此，可是在具体操作中如何处理好政府、市场在结构调整中的关系，并不是一件容易的事。

党的十八大报告明确，经济体制的核心问题就是厘清政府和市场的关系，习总书记对江苏团的讲话也强调了尊重经济规律，做好结构调整这篇大文章，政府作用的准确定位至关重要。采访中，相关各方普遍认为，政府之手应有所为有所不为，既不能缺位，也不应越位。

“有形之手”应该怎么放

前不久，尚德太阳能有限公司实施破产重整，引起业界高度关注。辉煌和倾覆似乎只在一线之间，尚德神话的破灭是多种因素作用的结果。反过来的问题是，在产业结构调整中，政府有形之手究竟应该怎么放?

“部分新兴产业的这种现状，既有市场的诱惑，也有政府的推动。”苏州市发改委副主任陆文钢以光伏太阳能为例说，头顶着清洁能源的光环，各地纷纷拿出大笔资金扶持。无论处在产业链哪个环节，都可以享受政策优惠。而在政策设计上又缺乏科学性，扶持资金不是用在终端用户，而是花在前端的制造上，结果太阳能项目遍地开花。

苏州市经信委主任沈国芳进一步指出，虽然很多地方有产业布局导向，但在区域竞争中，为什么同一类项目在多地竞争发展，这与“诸侯经济”的格局有关。为争项目，各地比门槛、拼优惠，往往加剧产业同构。从全国范围看，一个生物医药产业，就有“医药城”、“药都”、“药谷”等等，而事实上最终能做好的只能是少数。

前不久，国务院总理李克强明确指出，要把错装在政府身上的手换成市场之手。结构调整，政府要作为，但不能乱作为。产业发展有其客观规律，无论政府还是企业，都要按规律办事。

在稳定增长中加快转型、在转型中促进发展，放眼江苏，苏州纳米技术、昆山金融外包、无锡物联网、南通海洋工程装备、泰州生物医药、南京软件和江宁智能电网等新兴产业，在一定程度的差异化布局和发展中，显示出旺盛活力。

事实说明：凡是错位竞争具有特色的产业，发展态势都比较好;相反，处处开花的情况就不容乐观。这也提示各地，在结构调整中要更加明晰产业发展的导向。

政府作为面临多重挑战

结构调整，是复杂的系统工程，也是长期的艰巨任务。对于各地而言，到底什么可为、什么不可为、介入到何种程度才恰到好处……这一切，都成了当下新的困惑。

苏州市一位经济部门负责人表示，政府对引进项目有投资强度、地方贡献度、环保要求等指标，不符合要求的可以拒之门外，像环保指标就可以一票否决。但对那些能够直接反映结构调整的核心指标，如技术含量、产业环节等，却很难考核，不同产业有不同的专业性，单靠政府的力量评估难度很大。他举例说，实际操作中，地方很难判断这个项目是否先进，因此难以将一个大项目舍弃。

“有些落后产能的淘汰，其实政府也很为难：不管吧，是行政不作为;管吧，又可能违反行政许可法，因为项目引进都签了约，转移或者淘汰甚至会违反合同法规定。”苏南一位县级市市长说。

沈国芳认为，发展速度与发展质量的问题，其实也是摆在政府面前的一道难题。现在强调以质量和效益为中心，速度要有质量，发展要有效益，这是转型升级的目的。他认为，未来一段时期，转型在一定程度上会影响到速度。

但也有专家提出，调结构过程中，如果一个地区速度落得过快，对财政收入的影响比较大，牵涉到的就业、社保、民生等问题又如何处理?这也是政府必须考量的因素。从这个意义上说，政府也面临着“两难”的考验。

顶着IT企业转移的压力，昆山引导台资企业“就地转型”，尽量让产业边际效应最大化，谋求在稳定发展中推进调整转型。目前，这种努力已见成效，全市台企加快设立研发中心，这给昆山产业就地升级带来了可预期的空间。

在考核导向环境营造上多着力

“结构调整，不能局限在一时一地。一个点上的成功不能代表面上的成功，现在的经验将来也未必适用。”省经信委科技质量处处长李裕桃说，经济转型需要顶层设计，至少是一定范围内的顶层设计。

工业制造是泰州的主导产业，去年占了GDP的54%。市发改委主任朱应才说，引导工业企业转型升级是当务之急。“全国制造业利润只有4.7%，经营管理稍有不慎就会亏损。我们要帮助企业向产业高端做，引导寻找替代产品。市里确立了五个产业发展方向，特别突出了消费升级对工业转型的引领作用。”

推动结构调整，政府的考核导向也十分重要。 “三效”，就是苏州推进工业结构调整指标体系的一个亮点。这“三效”是：地效，考核土地产出率;人效，考核劳动生产率;能效，考核企业节能减排情况。苏州市有关人士说，每年考核都有几十个指标，今年更加突出了这3个指标。而“三效”的核心，就是引导企业更加注重发展质量、注重发展效益，倒逼转型升级。

考核结果显示：苏州工业园区和昆山市在10家考核单位中分列第一、二名，印证了两地产业结构调整的成效。这种考核导向对其他地方应该也有积极的参照意义。

结构调整加强创新，政府的职能重在营造良好的创新创业政策和环境。有人归纳，美国硅谷的成功有“三要素”，一批创新者，提供创新思想、观念;一批创业者，推动产业从无到有、从小到大;一个产业生态，提供孵化服务。

苏州工业园区纳米科技园总裁张希军说，园区正在构建产业上下游供应集成，构建起一个人才链、资金链、服务链、产业链交织的产业生态圈。最终目的只有一个：企业有需要，马上能提供。

谋求政府之手和市场之手的“协同发力”，江宁用滨江开发区的实践诠释了这一理念。

上个月，这里制造的首台盾构机顺利下线。开发初期，这里曾经对项目来者不拒，电子、食品、纺织等互不关联，缺少主导产业。变化源于江宁区产业定位的重新确立，从区位特点出发，利用临港水运优势，科学发挥“两只手”的作用。相关企业抓住我国轨道交通建设和重启核电建设的契机，在开发区内集聚重型装备产业，将其作为主要支柱产业，结构调整有了明确方向。