江苏有118家经济开发区，它们创造了全省40%的GDP产值和一般公共预算，可以说是江苏经济的火车头。尽管全国领先，但“火车头”近年遇到了诸多挑战。

“2020年太特殊了，我们经开区企业是受疫情影响最直接的群体。”面对记者采访，江苏某开发区负责人感慨道，去年的规划工作今年全部都重新调整了，“但方法总比问题多，区内企业迅速恢复生产，不少企业下半年经营情况好过往年同期。”

像这样的经济开发区，江苏有118家，是各类企业最核心的聚集区，它们创造了全省40%的GDP产值和一般公共预算，被认为是江苏经济的增长极、主导产业集聚带、对外开放主阵地、改革创新引领区。

用一个比喻，经开区就是江苏经济的“火车头”。

尽管全国领先，但“火车头”近年遇到了诸多挑战。为此，江苏省政府于近期发布了《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开发新高地的实施意见》(以下简称《实施意见》)，针对性提出20条政策措施，旨在推动各地经开区高质量发展。

政策措施已出台，各地都在落实推行，但如何开好江苏经济的火车头，还需要做得更多。

01 “火车头”面临新挑战

为何经济开发区是江苏经济的火车头?

据江苏省商务厅近期发布的一份综合考评结果显示：118家经济开发区创造了全省40%的经济总量和一般公共预算收入，完成了全省45%的工业增加值，实现了全省67.6%的实际使用外资和61.8%的进出口总额，吸纳了全省26.5%的从业人员，就业人口1256.10万人。

聚焦到部分城市，经开区在当地的经济地位更高。无锡市市长杜小刚曾表示，2019年，无锡14个省级以上开发区以不到全市1/5的土地面积，创造全市50%以上的经济总量、60%的一般公共预算收入，集聚70%的高层次人才，完成80%的外贸进出口，吸纳90%以上的到位外资。

江苏经开区自1984年国务院批准在江苏省设立南通、连云港两个国家级开发区开始起步。后经历九十年代浦东开放开发、新世纪中国加入WTO等重大机遇，江苏大力推动经济开发区建设，各大产业在这一空间落地聚集。

截至2019年，江苏有118家经济开发区，其中有国家级开发区27家(含张家港保税港区)，省级开发区91家。

▲淮安市盱眙县经济开发区，盱眙新龙腾纺织有限公司车间内正在繁忙生产 视觉中国/图

经济开发区奠定了江苏制造业大省地位，但挑战也随之而来。尤其今年受疫情影响，经开区的一些企业也不同程度面临生存与发展的挑战。

“今年影视版权行业受到不小的冲击，但我们公司目前已经恢复得差不多了。”高兴供职的捷成华视网聚(常州)文化传媒有限公司位于常州武进经济开发区。

2月国内疫情形势严峻，国内影视市场遇冷，影视版权采购和客源拓展受到影响。“从2初起，至少有三四个月的时间，国内影片的数量和质量锐减。”高兴说，捷成为自救转向早前已布局的国外市场，“虽然不能参与电影节购买影片和接触新客源，但我们尝试跟国外的院线合作，最近国内上映的一些片子都可以在国外合作的院线播”。

此前，高兴曾告诉长江策(ID：changjiangce)，公司未来主要的发力方向是国外影视版权市场，但近几个月来，国外疫情形势并不明朗。“我们也不敢做大的调整，目前就是稳为主。”

“受疫情影响，我们差不多在4月才算全面复工，比公司原计划要晚2个月。”苏州天弘激光股份有限公司(以下简称天弘激光)总经理郑丽军告诉长江策(ID：changjiangce)，她的公司位于苏州工业园区，主要从事激光装备的研制和销售，由于部分员工未能及时返回加之物流运输以及生产物料供应不及时、部分下游供应商订单减少等因素，公司的业务受到一定影响。

但挑战并不仅仅是疫情。

“全国各种不同类型的经开区围绕中高端产业的建设和人才高端要素的竞争日趋激烈，这对江苏经开区抢抓产业升级窗口期增加了困难。”南通大学商学院副教授孙亚南告诉长江策(ID：changjiangce)，过去30多年江苏经开区的发展有诸多亮点，但目前也面临多重挑战，“由于创新要素集聚不足，创新成果转化不足并存，目前江苏不少经开区正处于新旧动能转换的爬坡期。”

孙亚南还指出“同时很多经开区发展空间受限与土地低效利用并存，亟待集约发展。”

外部环境同样充满挑战，全球价值链正在重构，发达国家中高端制造业本土回流已有趋势。而东南亚、非洲等新兴经济体也凭借低成本优势成为国际制造业转移的新阵地，不少开发区正面临“高端回流、低端分流”的双重挤压。

02 新发展格局下的发力方向

十九届五中全会提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为全社会经济发展指明了方向。作为火车头的江苏经开区也须以此为方向发力。

而经开区的一些企业也意识到了在此方向发力的重要性。

“天弘激光的客户群体面向消费电子、汽车零部件制造、半导体、新能源等工业企业，帮助客户实现技术、工艺转型升级。主要市场以国内为主，国外则服务于东南亚。”郑丽军表示，消费电子、汽车两大消费产业，对推动经济双循环有重要促进，未来公司将继续以这两大产业为主提供服务。

“形成产业通畅循环是构建新发展格局的根本。”南京大学长江产业经济研究院研究员陈柳告诉长江策(ID：changjiangce)，要产业能通畅循环，就要把一些我国未能掌握的产业链关键环节以及“卡脖子”技术攻克下来，而经开区是产业发展的生力军，更要在此方面有所突破和攻克。

▲芯片人才短缺，各经开区都在出台相关政策吸引优秀芯片人才 视觉中国/图

陈柳举例说明，过去国际贸易环境较好，通过贸易与招商引资等方式能够让国外的先进技术进入国内的产业链，比如手机、智能设备生产、工业互联网等都能顺利生产，但相关核心技术如果循环受阻，就给生产带来巨大影响。

“经开区作为经济发展前沿阵地，应该攻克关键技术，并在相关产业链核心技术上走在全球前列，为国际谈判提供筹码。”陈柳表示。

在2019年12月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，中央对江苏亦有明确定位：发挥江苏制造业发达、科教资源丰富、开放程度高等优势，推进沿沪宁产业创新带发展，加快苏南自主创新示范区、南京江北新区建设，打造具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地。

此外，在扩大内需，形成国内循环上，江苏经开区也应扮演重要角色。陈柳表示，经开区是推进城镇化的主战场，大量农村劳动力在经开区就业生活，各经开区应该推进产城融合，引导更多外来农村籍人口在本地就业、落户，提高全国城镇化率，对扩大内部需求方面意义重大，也是经开区未来可发力的方向。

03 打造留得住产业与人才的营商环境

经济开发区的发展离不开产业与人才，而留住产业与人才，从基础设施、营商环境，到管理方式与服务意识都需要跟上。

“如果开发园区是一个城市的‘金字招牌’，营商环境就是其中的‘含金量’，包括政府环境、市场环境和人居环境。”孙亚南指出，未来开发区需要通过高标准服务打造最佳营商环境。

南京、苏州每月会举办一次市领导与企业家面对面交流的会议，企业家在会上直接提企业诉求、行业发展建议，市领导现场回应、解决，对于优秀的建议，市领导更会现场调度委办局安排落实……

长江策(ID：changjiangce)在泰州采访时曾发现，泰州医药城曾为了引进人才，招商团队在针对医药人才的生活需求研究时发现，许多科研人员喜欢喝咖啡。医药城就此引进星巴克，但刚开始医药城入驻企业少，招商团队为此承诺一年给予咖啡店一定营业额补贴。当咖啡馆开起来，人才也进来了，细致入微的服务意识是医药城得以有“人气”的前提。

关于人才，引进只是一方面，如何培养出产业发展需要的人才也是再出发的功课之一。

2020年10 月 22 日，南京集成电路大学在江北新区人力资源服务产业园揭牌成立。这所由江北新区联合企业、高校共同成立的大学，是全国首个以集成电路产业命名，关注产业人才培养的大学。

培养自己的人才，这是有益的尝试，但如何在“卡脖子”技术有所突破，又如何才能培养出与产业发展相匹配的人才，前路依旧需要摸索与攻坚。

04 有一张蓝图绘到底的恒心

在开发区的未来发展上，除去营商环境与服务意识，完善的产权、科学的规划在近年经开区发展经验中愈发显得重要。

中央财经大学经济学院副教授路乾对长江策(ID：changjiangce)表示，各类开发区在未来发展过程中，应当尽快清理完善土地产权，加快办理确权登记，以及解押工作，推动土地入市，提高土地使用效率，各类开发区应避免因土地产权问题而带来项目发展受阻。

▲2020年11月7日，加紧建设中的苏州工业园区金鸡湖隧道 视觉中国/图

“与国内先进开发区相比，我省一些开发园区规划的科学性、指导性还不够。”孙亚南指出开发区的规划意识必须增强，需要以高起点的规划来引领开发建设。

苏州工业园区是中国和新加坡两国政府的重要合作项目，一直是国家级开发区中的佼佼者。在20多年的发展中，苏州工业园已经形成了五版规划，始终敬畏规划，其修改也有一套严格程序，从而维持了规划的连贯性，保持了城市规划建设的高水平和高标准。

一张蓝图绘到底，是各经开区在科学编制规划后应当遵循的发展路径。

文 | 记者 周明